ORÇAMENTO FEDERAL - UMA ANÁLISE

DEBATE ABERTO

Especulações em torno do orçamento federal

Neste segundo artigo da série sobre a “lógica do PAC”, nosso colunista discute o contingenciamento anunciado pelo governo. Mesmo sem uma ‘Carta aos Brasileiros’ e sem um acordo com o FMI, a obtenção de um ‘superávit primário’ segue como objetivo principal, subordinando a essa meta todos os gastos públicos.

Bernardo Kucinski

O Brasil pode até crescer 5% este ano. Mas, se depender da execução do orçamento federal, não vai chegar nem perto dessa meta. Há uma contradição antagônica entre o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o bloqueio de R$ 16,4 bilhões do orçamento federal, pelo decreto de contingenciamento baixado na semana passada pelo governo.

Conforme o PAC, o governo Lula definiu crescimento acelerado como objetivo principal do seu segundo mandato; pelo decreto de contingenciamento, ao contrário, o governo mantém como objetivo principal a obtenção de um “superávit primário”, subordinando a essa meta todos os gastos do governo. Pelo PAC, o segundo mandato seria totalmente diferente do primeiro. Pelo contingenciamento, segue tudo do mesmo jeito.

Serão retidas tanto verbas de custeio, como se chamam as despesas correntes da máquina do Estado, quanto de investimento, num total equivalente a 0,73% do PIB. Só de investimentos em infra-estrutura, supostamente o centro das ações do PAC, serão retidos R$ 6,2 bilhões. O governo diz que preservou os projetos do PAC. Preservou esses, mas cortou outros também de infra-estrutura. Qual a vantagem? Qual a lógica? É a lógica da preservação do “superávit primário”.

E o que é “superávit primário”? Já se foi o tempo em que a expressão superávit primário era usada para designar a diferença entre receitas e despesas do governo, depois de eliminadas as distorções provocadas nas contas públicas pela inflação elevada. Era uma tentativa de ver o que realmente acontecia com as contas públicas, por trás dos números fortemente inflacionados. Os banqueiros apropriaram-se da expressão e hoje usam-na ao contrário, para ofuscar as contas públicas. A expressão virou um embuste teórico usado para colocar toda a economia do setor público a serviço do pagamento de juros, e ao mesmo tempo cercear a liberdade de investimento das empresas estatais.

Na conta do “superávit primário”, somam-se alhos com bugalhos: na coluna dos gastos entram tanto investimentos de empresas comerciais autônomas e com recursos próprios, como a Petrobrás, quanto gastos de governo. Entram gastos correntes, como pagamento de funcionalismo, com investimentos essenciais, em saneamento e estradas. Ao mesmo tempo, excluem-se da lista de despesas os pagamentos de juros, o menos útil de todos os gastos.

A contradição entre as metas de “superávit primário” e crescimento econômico ficou evidenciada na dura negociação com o FMI pela permissão para investir R$ 11,3 bilhões de um chamado Projeto Piloto de Investimento (PIP), excluindo-os das contas do superávit primário. O pretexto era o de que se tratava de investimentos “produtivos”.

No conceito do FMI, investimentos “produtivos” são os que dão retorno monetário direto: por exemplo, numa rodovia que vai ser privatizada e, portanto, render dividendos ao setor privado. Se a mesma estrada não vai ser privatizada, não é um investimento produtivo. Como se vê, o uso torcido de conceitos permeia toda a linguagem do FMI. Saneamento em favela, por esse conceito, também não é investimento produtivo, porque não se podem cobrar tarifas remuneradoras de favelados. Pouco importa a economia futura em gastos de saúde propiciada pelo saneamento, ou a redução de acidentes em rodovias, que custam à sociedade brasileira cerca de R$ 22 bilhões por ano, segundo cálculos do Ipea.

Ao adotar “superávit primário” como meta, o governo mantém o uso do principal instrumento de política econômica da era neoliberal e que tem como objetivos principais induzir à privatização e limitar a capacidade de o Estado promover o desenvolvimento. De que adiantou cancelar o acordo com o FMI, se o governo mantém a lógica principal desse acordo? Então, o cancelamento do acordo também foi um embuste?

Não só o acordo com o FMI que impõe essa regra já foi cancelado, também o acordo não escrito com os banqueiros que permitiu um primeiro mandato mais tranqüilo não precisa necessariamente valer para um segundo mandato, vencido em outras circunstâncias. Não houve, na segunda vitória, a necessidade de uma segunda “Carta aos Brasileiros”, como a primeira, em que foi jurada obediência ao embuste do superávit primário e à autonomia do Banco Central.

Mais intrigante ainda é a subordinação ao ditame de “superávit primário”, se até Delfim Netto, que não pode ser acusado de esquerdista, ofereceu ao governo uma alternativa discursiva melhor: a de trabalhar com uma meta de “déficit nominal zero”. Por essa sistemática, trabalha-se realmente com todas as receitas e despesas do governo, sem excluir gastos com juros. É um conceito clássico, ideologicamente compatível com o neoliberalismo, porque também define um estado que se auto-sustenta, mas sem privilegiar o setor rentista da sociedade.

Além das contradições teóricas, o contingenciamento perpetua a maioria daqueles entraves burocráticos ao crescimento a que o próprio presidente se referiu. E por quê? Por dois motivos principais: primeiro, porque em algumas unidades, a retenção chega a 50% do orçamento previsto. Do R$ 1,5 bilhão dotado ao Ministério da Agricultura, foram bloqueados pelo decreto do contingenciamento nada menos que R$ 655 milhões. Isso, num setor econômico vital, gerador de muita riqueza, em que a ação do Estado está notoriamente defasada, e no qual se exigem amplos programas sanitários, como se viu pelos surtos de aftosa. Considerando-se os riscos de chegar ao Brasil também a gripe aviária, esse contingenciamento chega a ser absurdo. No Ministério da Saúde, o decreto bloqueou R$ 5,8 bilhões, 14,3% do seu orçamento. Ora, retenções dessa ordem destroem o próprio conceito de planejamento. Se ficassem em 3% a 5%, induziriam ao uso mais eficiente dos recursos, sem destruir o planejamento.

Com cortes brutais, tudo o que foi minuciosamente discutido e negociado dentro do governo e entre governo e Congresso, para chegar ao orçamento de 2007, vira letra morta. Em vez de executar seus programas, os ministros tentam salvar pedaços de programas. Tanto o planejamento é destruído, que na maioria dos ministérios, em especial nos que mais deveriam investir, como os de Transportes e Integração Nacional, há uma correria nas últimas semanas do ano pára gastar verbas que ficaram retidas o ano inteiro. No ano passado, faltando um mês para terminar o ano, 102 dos 341 programas do orçamento ainda não tinham gastado nem 30% de suas dotações, por causa do contingenciamento. O contingenciamento é o principal fator da baixíssima eficácia na execução do orçamento federal e da não aplicação dos enormes recursos acumulados nos fundos especiais, como o Fust e os fundos de estimulo à pesquisa e desenvolvimento.

A retenção das verbas se dá em todas as três etapas da programação dos projetos, inclusive o empenho, que é o momento em que a verba é efetivamente separada para pagamento dos provedores dos serviços. Daí as penosas negociações que consumiram tanta energia no primeiro mandato e atrasaram ou paralisaram tantos projetos importantes.

Mesmo sob a ótica do suposto ajuste fiscal, o contingenciamento é o mais burro de todos os métodos, primeiro, porque tenta o ajuste pelo fluxo de caixa, como se as pequenas flutuações da receita ao longo do ano tivessem efeito inflacionário, o que não é verdade, já que não há tempo suficiente para isso. Segundo, porque corta verbas linearmente, sem se importar com a relevância, retorno ou eficiência de cada programa.

O governo alega que boa parte do contingenciamento, cerda de R$ 10 bilhões, é de projetos introduzidos no orçamento pelas bancadas parlamentares e comissões do Congresso, e que não bloqueou os projetos oriundos de emendas individuais dos parlamentares, o que é outra incongruência. Supõe-se que um projeto aprovado por toda a bancada ou por uma comissão tem mais legitimidade do que um projeto individual.

Com o contingenciamento, todo poder burocrático fica nas mãos do núcleo duro do monetarismo que não quer o crescimento. São eles que liberam ou não as verbas, a conta-gotas. Muitas vezes, como aconteceu no primeiro mandato, ignorando até mesmo ordens expressas do presidente.

Esse núcleo duro monetarista argumenta que o bloqueio de verbas é apenas preventivo: tem o objetivo de garantir as metas de superávit primário, na eventualidade de haver queda das receitas em relação ao previsto na Lei Orçamentária. Nesse caso, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal manda que se faça o contingenciamento. Mas, em todos os anos do primeiro mandato, as receitas superaram as previsões orçamentárias. E, este ano, na mesma semana em que saiu o decreto, já havia números mostrando receitas maiores do que as previstas no orçamento. O argumento, portanto, é falso. Além de burro e contrário ao crescimento econômico, o contingenciamento, nessas circunstâncias, é uma violência constitucional. É também um desrespeito ao Congresso, que votou a Lei Orçamentária à toa, já que nada do que está ali vai ser obedecido.




Bernardo Kucinski, jornalista e professor da Universidade de São Paulo, é editor-associado da Carta Maior. É autor, entre outros, de “A síndrome da antena parabólica: ética no jornalismo brasileiro” (1996) e “As Cartas Ácidas da campanha de Lula de 1998” (2000).